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不应人为鼓励宅基地退出上

发布时间:2021-01-21 14:24:54 阅读: 来源:书立厂家

不应人为鼓励宅基地退出(上)

最近几年,农村宅基地突然大热,其中原因大致有二:一是在沿海发达地区和大中城市郊区,因为经济发展,城市辐射力增强,带动农村住房的升值,农村宅基地因此具有越来越高的价值,宅基地成为农民最重要的财产;二是中国是人多地少的国家,耕地资源十分稀缺,保护耕地是基本国策。城市化必须要占用土地,包括耕地,如何守住18亿亩耕地红线就是大问题。目前中国农村有大约2.5亿亩宅基地。如果能随着农民进城,将农民宅基地退出复垦为耕地,就可能在保持耕地总面积不下降的情况下,增加城市建设用地。即使一半的农村宅基地退出复垦为耕地,总量就可以达到一亿多亩,足够未来20年城市扩展所需建设用地。更重要的是,城市建设用地具有巨大增值收益,如果农村宅基地可以转用为城市建设用地,农民就可能从中获取不菲的退出宅基地的财产性收入。  基于以上两个原因,当前学界和政策部门对农村宅基地产生了超乎寻常的热情。如何让农民在进城的同时顺利退出宅基地,甚至成为了当前中国城镇化政策和三农政策的核心制度设计。

这样一种对农村宅基地的认识和试图借宅基地政策来撬动城镇化的设计,存在严重认识误区和政策风险。当前宅基地热是不正常的,是危险的,宅基地热应该降温了。  一  城市建设用地动辄数百万的出让价,让社会对土地产生了巨大的价值想象,似乎土地有超乎寻常、点石成金的魔力,只要是土地,就可价值万金。可以构成对土地价值魔力佐证的是沿海发达地区和大中城市郊区农村宅基地价值的飙升。在江浙农村,宅基地价值在数十万甚至上百万元,北上广近郊,宅基地价值多在百万元以上。  为何在沿海经济发达地区和大中城市郊区宅基地会价值万金?其中原因是地方经济发展,城市扩展,不仅提高了城市建设用地的经济密度,形成了城市建设用地的价值增值(级差地租),而且,城市经济向周边农村地区辐射,使之前农民自住自用的宅基地上的住房获得了地方经济发展附着的利益,由此提高了农民宅基地的价值。  换句话说,之所以沿海发达地区农村和大中城市郊区宅基地价值飙升,其中原因是地方经济发展和城市扩展,使周边农村地区可以用于建设的宅基地增值,农村宅基地本身并无价值万金的魔力,仅仅是因为土地不可移动,使宅基地这样的农村建设用地可以分享地方经济发展所带来的增值收益。因为是对地方经济发展利益的分享,农村宅基地的价值就与两个因素有关系:一是距地方经济中心的距离,越近越贵。超出城市经济辐射范围的宅基地就不值钱了;二是地方经济发展程度。地方经济越发达,宅基地越贵。这是农村宅基地价值的两条铁律。  相对于沿海发达地区和大中城市郊区宅基地价值万金而言,一般农业地区,按《土地管理法》的规定,宅基地是农民免费获得、无偿使用的,实行一户一宅制度,这些地区超出了城市经济有效辐射范围,农民宅基地也因此无法从城市经济中获得附着增值收益,这样的一般农业地区的宅基地就不可能价值万金,就不具有交换价值,就不是所谓的财产权,而只是农民进行生产生活的基本资料,是农民自用的生产资料。  正因为在一般农业地区,宅基地只是农民用于生产生活方便的基本资料,不具有交换价值,农民进城后,宅基地弃之不用,农民就会将宅基地复垦为耕地,在上面种粮食以实现其农业收益。这种农民自动放弃宅基地并将之复垦种粮的情况,据我们在全国农业型地区的调查,十分普遍且极为正常。  以上关于沿海发达地区和大中城市郊区宅基地价值万金,和一般农业地区宅基地仅仅是基础性生产资料的鲜明差异,充分说明宅基地的价值是经济发展所附着上去的。当前学界和政策部门关于宅基地价值万金的认识是一种幻象。  二  因为有宅基地价值万金的幻象,所以很多人认为,可以通过将农民宅基地市场化来实现农民宅基地上的财产权,让农民换取他们进城所需第一桶金。因此有所谓农民“抱着金饭碗没饭吃”的说法,有所谓“释放土地价值,显化土地价值”的说法,这些说法的背后都是认为,土地尤其是宅基地本身具有极高价值,而与宅基地所处区位没有关系。这显然是错误的认识。  基于这种错误的认识,学界和政策部门倾向于让农民退出宅基地,以获得财产性收入。这样一种退出当然最好是通过市场化来实现,因此全国各地开始试行所谓农村土地产权交易所,将农民宅基地拿到产权交易所交易,换取市场价值。这也是土地市场派的主要观点。但是,不具有区位优势的地区,宅基地根本没有办法用,没有用途,如何可以有人去买及如何可能卖得万金?  因为土地不可移动,一般农业型地区宅基地根本无法有效进行建设性使用,国土资源部2006年出台“城乡建设用地增减挂钩试点”,将农村宅基地的退出与城市建设用地的增加相挂钩,这样使农村宅基地退出后形成指标用到城市建设用地上去,这样就使农村退出宅基地具有了价值。  但是,这里面,农村退出宅基地所具有的价值与土地本身没有关系,因为土地不可移动,所谓退出农村宅基地,只是将农村宅基地复垦为耕地,而同时允许城市建设占用其周边耕地,形成城市建设用地指标。而建设用地指标是国家管控的产物,是计划的产物,与市场没有关系。或者说,如果国家不下达建设用地指标,增减挂钩就是不可能进行的。  这个意义上讲,增减挂钩之所以可以让农村退出宅基地有价值,仅与国家相对偏紧的城市建设用地计划供给有关,且农村退出宅基地价值高低与国家控制城市建设用地形成建设用地偏紧程度正相关,而与市场、与土地本身的价值无关。  这样说来,在一般农业型地区,在中国一户一宅、免费获得无偿使用的法律制度条件下,一般农业型地区的宅基地根本就不是所谓财产,更非具有价值只是因为政策不允许宅基地流动所以没有显化价值的真金白银。  三  在当前农民已经进城情况下,加速农民退出农村宅基地,从而增加耕地,岂不也是好的?  的确,中国有2.5亿亩宅基地,若退出一半复垦为耕地,当可以缓解当前中国的耕地紧张局面,尤其是可以为未来20年城市发展所要占用耕地提供补充。20年后,中国城市化完成了,不需要再占耕地了。中国就可以保持有18亿亩耕地,就大致可以用自己的土地养活中国人了。  正是因此,当前宅基地热中的一个重要方面是,农民进城了,他们的宅基地却没有退出。不仅没有退出,而且据说农民占用宅基地面积还在增加,这样就将最为宝贵的土地资源浪费掉了。这也正是学界和政策部门积极设计各种宅基地退出制度及宅基地大热的一个原因。  现在的问题是,我们从农民的生活来看,虽然大量青壮年农民进城务工、经商,但是,这些进城农民工的父母、子女大多仍然留守农村,且他们年轻时进城,年龄大了,进城可能失败,无法体面在城市安居,他们就还可能返回农村。正是因为可以返回农村,进城农民工即使进城失败,也可以避免落入到城市贫民窟的命运。如果进城农民工将他们在农村的宅基地退出了,他们进城失败就不再可以返回农村,因为村社不可能为一个已经退出旧宅基地的人再安排新宅基地。  在当前中国经济发展阶段,城市很难提供充足、稳定且高收入的就业机会,进城农民中,相当部分甚至大部分都很难获得在城市体面安居的高收入就业机会,他们因此只可能年轻时进城,年老时还要返乡,甚至农村青壮年劳动力进城,但他们的父母子女留守农村,这样的“半城市化”并非政策和制度使然,而是中国经济发展阶段之必然结果。  随着中国经济的不断发展,中国高附加值产业比重的逐步增加,城市越来越能提供充足的高收入且稳定的就业机会,进城农民工越来越可以在城市获得体面安居的就业与收入条件。当大部分进城农民工可以在城市安居时,少数进城失败农民就可能通过国家的社会保障、贫困救济在城市安居。这个时候,农民进城就可以变成一次性不可逆的进城,就不必再“半城市化”了。这个时间点的到来还要有一个漫长过程,且在这个过程中,不能发生任何一种颠覆性的错误。这个过程也许还要有30年甚至更长时间。  从现在开始的未来30年,农民在城乡之间往返几乎是必然的,也是必要的。正是进城失败的农民可以返回农村,使得城市没有大规模贫民窟,农村为中国现代化过程中发生的每一次危机都提供了缓冲空间。进城失败的农民可以返回农村,降低了中国现代化过程中发生颠覆性错误的风险。  在这个过程中,保留进城农民在农村的宅基地,是进城失败农民可以返乡的前提。每一个进城农民都希望自己在城市获得稳定而有保障的就业机会,可以在城市体面安居,可以将父母子女都接到城市共同生活,但显然会有失败者,且每个人都可能进城失败。进城有风险,因此要留返乡退路,因此仍然要保留农村宅基地,即使退出宅基地可以获得一笔国家或村社集体所给予的补偿,农民一般也不会退出宅基地,这是最为理性的决策。保留宅基地而不拿退出宅基地所给予补偿,是农民对自己充满风险的进城所留退路,这是一种风险投资,是基本保障,是农民降低自己人生风险的重大的理性决策。

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